积极做好政府法律顾问工作为法制建设作贡献

丰台区政府自一九八七年十一月九日与我们丰台律师事务所签订常年法律顾问聘请协议书至今已四年多。在这四年的时间里，我所始终本着积极做好政府法律顾问工作，开拓律师业务新领域的主导思想来做这项工作。从参加政府办公会，参政议政，到审查文件，讨论修改政府部门行政措施，及参与解决处理政府委托的纠纷代理，行政事件等均做了一定的工作，法律顾问服务的方式、服务，内容的深度和广度也有所发展，在依法治区方面，作出了努力。　　一九八九年初，丰台司法局领导和律师事务所的同志重新研究了如何做好政府法律顾问这一问题，提出针对实践中存在着群体型服务，工作不落实，不扎实的弊端，改群体型为独任负责，即专人负责政府法律顾问工作，并重新调整了有关工作范围和服务方式，改变过去等派式的做法，主动上门服务。具体做法是：与政府重新改签协议书，专人担任顾问，每周固定参加一次政府办公会，听取情况，主动获得信息，做到超前服务，防患于未然。过去有六名律师，其中包括一名主任律师负责政府法律顾问工作，在分工上，基本是各口区长每人配备一名律师做顾问，互相不通气，很少交流情况，特别是事务所在自收自支的情况下，用那么多律师负责政府顾问工作，就有些不切合实际了，实践中往往出现律师有时是有劲使不上，而政府需要时，律师又正忙于自己的其他业务工作。在改变顾问工作服务方式之后，上述问题便得到了解决。为了合理安排这项工作，我们所给从事政府顾问工作的律师减少工作定额，确保做这项工作的律师能有充裕的时间专心致志地去做此项工作，解除后顾之忧。这样做，在实践上收到了良好效果。顾问律师每周同政府一起开会，参加有关涉区经济、行政等重大问题的讨论，使顾问律师对全区工作重点各职能部门的情况了如指掌，而政府办公会一般都事先通知顾问律师，使其对有关议题提前有所准备。顾问律师还定期到政府有关部门了解情况，掌握信息，查阅资料，并由政府法制办公室的同志作为联络人，疏通情况，共同进行工作问题的研究。仅在一九八九年一年，顾问律师就参加了政府常务会四十九次，参加制订修改了《丰台区暂住人口管理办法》、《重点工程征地拆迁问题》等十余份文件，受到政府有关部门的好评。　　在接受政府委托，处理一些疑难事件和案件的代理工作中，政府法律顾问发挥了积极作用。　　一九八七年法律顾问曾为区政府有关部门组织的一项工程——丰台酒家的工程承包纠纷，提供了充分的法律顾问咨询意见，使主管区长心中有数，比较顺利地了结了这场纠纷。接着，区政府被房山前进百货商店起诉，律师又代理政府应诉。这次诉讼代理，对区长触动比较大，在政府有关部门也引起了反响。案件是区政府有关部门接受的一家倒闭的企业，在经营期间拖欠房山前进百货商店货款一万六千余元，如果判决处理，不仅影响区政府的经济利益，而且在政治上也会造成不良影响。对于这起跨区经济纠纷案件，顾问律师针对区法制办及政府有关同志的不同意见，会同区检察院、政法委的干部一起研究案件事实，分清责任，统一大家的意见。特别是市法院承办人几次到区政府征询意见做工作时，法律顾问同其一道，与区长交谈，晓之以理，讲明利害关系和有关法律规定，首先做通区长工作，使这一经济纠纷通过调解结案，减少了区政府的经济损失，也避免了不良影响，而且通过具体案件有关同志熟悉了经济法律的有关规定，发现了检察工作上的失误，对促进全区法制工作起了促进作用。以前，有的人认为顾问律师是胳膊肘往外拐，通过事实分析和法律的学习，提高了政府干部的法律知识水平，改变了以往不正确的看法。　　顾问律师除了代理政府参加诉讼活动外，主要是针对大量的经济活动献计献策，帮助政府部门把关，进行法律方面的防范工作。一九八九年区畜牧局下属企业与北京市牛羊肉联合公司欲搞联营，在丰台建立“月圣斋丰台加工厂”和门市部。顾问律师应邀与有关领导共同进行现场考察，又亲自为联营起草协议书，在一周内完成有关工商登记等事项，使联合加工厂很快兴办起来并开展了加工和门市营业活动。至今这家联营企业未出现任何经济纠纷，企业经济效益良好。　　再比如丰台体育中心在开办完亚运会后，为利用好体育中心现有设施，发挥其社会效益和经济效益，在一次政府办公会上，有人提出与宣武饭店搞联营，宣武饭店一方投入的主要是经营管理人员，流动资金和固定资产投资均由丰台体育中心承担。在进行可行性分析讨论时，法律顾问结合国家有关法律的规定和联营的法律问题，提出应对经济投入和效益收入分配进行全面分析，并对合作方式（联营还是承包或租赁）作了对比。经过讨论，区政府干部们统一了认识，决定再进一步做深入科学分析预测，不盲目地急于合作，避免投资损失。原来准备拨出三百多万资金马上搞联营，经讨论，体育中心的领导又重新研究了开发方案。　　区人防办公室利用闲置的人防工事，办起了招待所和饭店，他们在订立有关合同前，请顾问律师先行“指导”，对草签的租赁协议、承包协议，由顾问律师进行审查，然后再签订正式协议，从而避免了不必要的经济纠纷，解除了政府部门领导的后顾之忧。　　几年来我们所在担任政府法律顾问工作中，做了积极的努力，共参加政府办公会五十余次，帮助起草。修改有关文件十七件，提出法律建议二十五次，代理经济诉讼两件，参加处理各种疑难事件的解决八次。由于顾问律师辛勤工作和优良的服务水平，受到政府重视，得到有关部门在工作上的支持。　　关于政府法律顾问工作所面临的问题及其对策，我们认为目前主要存在的问题有以下几个：　　一、在政府部门设置了法制办公室之后，顾问是否完成了使命？也就是说有了法制办公室以后，政府法律顾问还用得着律师担任吗？　　二、律师事务所在实行自收自支、企业化管理后，为政府担任顾问应有偿还是无偿服务；　　三、律师事务所与政府建立顾问关系后的主体关系问题。　　对于第一个问题，我们认为律师担任政府法律顾问工作，无论出现什么情况，根据我国的历史和现状分析，都不会是使命的完结，或可有可无，而是大有必要的。首先律师和行政干部的产生不同，律师要经过严格的考试，取得律师资格，即使未经考试的律师，也是律师工作经验丰富，通过工作考验，能胜任律师工作的。特别是担任政府法律顾问的律师，从政治素质到业务素质、业务水平都是律师所中的佼佼者。其次，律师担任政府法律顾问与政府法制办的工作范围有严格的区别。这种区别在于法制办公室作为政府的一个职能部门，负责政府所辖区域内的法制工作，诸如普法宣传指导、政府部门规章的制订、审核；行政案件的复议；执法监督等。这些工作体现出很强的行政性，它是代表政府统管法制工作。从法制办公室机构设立上看，不外乎是执法监察科、行政复议科、法制工作科。当然基层政权建设也在其工作范围内。凡此种种，都说明了政府法制办从事有关法制工作上的行政性。但律师担任政府法律顾问有明确的工作范围，对此司法部发布的政府顾问工作条例，对政府法律顾问的范围规定得很明确。律师应侧重于五个范围内的顾问工作。如重大决策、重大问题的研究；重要的经济谈判、影响重大的纠纷代理；疑难案件的解决；政府规章的起草、修订等等，这些顾问工作，属于律师可以承担的业务，这些工作集中体现的是律师业务性。如果说有别人可以取代律师做这种顾问工作，至少说明政府部门的缺陷或律师担任该项工作缺乏明显的专业性。有些地方政府法制办的同志排挤律师的政府顾问工作，我们认为这是不明智，也不谨慎的做法。只有法制办公室与顾问律师相互配合，协调好关系，政府的法制工作才会真正做好，才可能逐步完成依法治区、治市的目标。现在我们离依法治理的目标相距甚远，怎能说律师完成了政府顾问工作的使命了呢？相反，这是一条行之有效、势在必行的路，走下去要排除许多干扰，从依法治国的要求上看这项工作只有强化，不能削弱，而律师地位的提高也有赖于政府权力的支持。　　其次律师担任政府顾问收费与否的问题，我们认为原则上应当根据工作的难度和工作量收取律师服务费，不宜低费服务。但假如政府给予律师事务所财政，税收等方面的照顾，律师事务所不收费也可以，总之有偿服务，是律师行业发展的要求决定的。　　关于律师事务所与政府部门在订立顾问合同后主体关系问题，我们认为，这有赖于司法行政体制的改革。我国律师发展的现状是，它还不是完全意义上的事业单位或服务行业，不论人事还是行政，包括财政上，都不具备独立法人资格。所以很难讲主体平等的问题，但顾问合同和其它经济合同的特征是主体平等、双方自愿、等价有偿。往往有的同志报怨做政府顾问工作低人一等，地位不平等。我们认为这很现实，律师工作需要得到尊重，律师在担任政府顾问时，绝不是下级对上级的请示汇报，而是一种咨询建议和接受委托授权的性质。为了提高政府依法办事的决策能力，应当强化律师担任顾问的工作。这自然有待于律师事务所和律师地位的提高。　　面对政府法律顾问的新情况，我们应当及时研究对策，着重解决思想认识问题，其次是协调与政府法制办的工作关系，而且要用我们工作的实际效果让政府感到用得着、离不开。千方百计在这个服务领域，开拓出律师业务的新局面。这项工作开展得好坏，与政府部门领导，特别是主要行政领导的要求，法律意识和工作责任感有十分密切的联系。